Osoby niepełnosprawne w Unii Europejskiej: równoprawni obywatele?

marcinl, 30 grudzień, 2014 - 10:20
Hannah Morgan i Helen Stalford

Rok 2003 był ważnym rokiem dla osób niepełnosprawnych na terenie Unii Europejskiej (UE). Przypadała wówczas dziesiąta rocznica przyjęcia przez Organizację Narodów Zjednoczonych Standardowych Zasad Wyrównywania Szans Osób Niepełnosprawnych (UN 1993), dzięki którym model społeczny kładący nacisk na potrzeby osób niepełnosprawnych został uznany na szczeblu międzynarodowym. Dzięki Standardowym Zasadom, przyjęta przez UE strategia dotycząca niepełnosprawności mogła być w większym stopniu oparta na modelu społecznym, skupiając się na zagadnieniach obywatelstwa, dostępności i usuwania barier. Co więcej, rok 2003 został ogłoszony Europejskim Rokiem Niepełnosprawnych, co miało na celu zwiększenie świadomości problemów związanych z niepełnosprawnością, a zwłaszcza barier środowiskowych, społecznych, gospodarczych, proceduralnych i związanych z nastawieniem, z którymi zmagają się osoby niepełnosprawne. Założeniem było podjęcie bardziej konkretnych zobowiązań politycznych na rzecz uwzględniania osób niepełnosprawnych w głównym nurcie europejskiego prawodawstwa.

 

Najważniejszym elementem popularyzacji zagadnień dotyczących niepełnosprawności jest określenie, do jakiego stopnia niepełnosprawni Europejczycy mogą aktywnie ubiegać się i korzystać z obywatelstwa unijnego. Niepełnosprawni, jak i organizacje oraz stowarzyszenia, które tworzą, stanowczo podkreślają fakt, że takie osoby są „niewidzialnymi obywatelami” UE, nieobecnymi w europejskim prawodawstwie i nie chronionymi należycie przed dyskryminacją w kluczowych aktach prawnych UE (EDF 1995). Chociaż niedawne osiągnięcia, takie jak Traktat Amsterdamski z 1997 roku (rozszerzający ochronę obywateli UE przeciwko dyskryminacji na tle narodowościowym na inne obszary, takie jak rasa, orientacja seksualna, wiek, religia i niepełnosprawność (Artykuł 13 EC)), w sposób istotny polepszyły pozycję niepełnosprawnych obywateli, kwestia dostępności oraz zakres praw i obowiązków związanych z ideą obywatelstwa Unii Europejskiej wciąż dają powód do troski.

 

Chcąc dyskutować na temat pozycji osób niepełnosprawnych we wspólnotach europejskich, należy zacząć od dokładnego określenia, co rozumiemy pod pojęciem obywatelstwa UE, zarówno w aspekcie formalno-prawnym, jak i praktycznym.

 

Definicja obywatelstwa Unii Europejskiej

 

Pojęcie obywatelstwa w kontekście narodowym jest tradycyjnie związane z korzystaniem w różnym stopniu z praw obywatelskich, politycznych i społecznych. Powszechnie odnosi się także do relacji między członkami społeczności, a także ich relacji z państwem. Do jakiego stopnia zatem obywatelstwo UE odzwierciedla te pojęcia? Jak wielu z nas tak naprawdę cieszy się swoim statusem obywateli Unii? Czy jest coś, co sprawia, że czujemy swoją przynależność do UE i angażujemy się w nią? Wreszcie, do jakiego stopnia niepełnosprawność wpływa na nasze wyobrażenia i doświadczenia dotyczące przynależności do UE? Aby odpowiedzieć na te pytania, warto przede wszystkim wziąć pod uwagę formalno-prawną definicję obywatelstwa unijnego.

 

Idea obywatelstwa Unii Europejskiej uzyskała status formalny i konstytucyjny dzięki Traktatowi z Mastricht z 1992 roku, który stwierdzał, że wszyscy mieszkańcy ówczesnych 15 państw członkowskich powinni być uznawani za obywateli Unii na podstawie Artykułu 17 (dawniej Artykuł 8) Traktatu WE. W jaki sposób status obywatela UE różni się od tego, jak to obywatelstwo wygląda w praktyce – innymi słowy, do jakich rzeczywistych praw daje on dostęp? Ogólnie mówiąc, Traktat WE stwierdza, że wszyscy mieszkańcy UE „posiadają prawa wynikające z postanowień Traktatu i podlegają obowiązkom w nim określonym” (Artykuł 17(2)). Wśród nich są pewne prawa polityczne, a co ważniejsze, „prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terenie Państw Członkowskich” (Artykuł 17 EC).

 

Powiązanie między czynnym obywatelstwem europejskim a prawem do swobodnego przemieszczania się na terenie Państw Członkowskich zostało w ten sposób jasno ustalone i stało się kluczowe dla określenia w ostatnich 30 latach najistotniejszych praw wynikających z prawodawstwa wspólnotowego, co umożliwiło osobom emigrującym do innego państwa członkowskiego korzystanie z praw socjalnych i pracowniczych (D’Oliveira 1995; Ackers 1998; Shaw 1998). Tę zależność skomentowano stwierdzeniem, że swobodne przemieszczanie się na terenie Unii jest „głównym elementem, z którego wynikają inne przysługujące nam prawa” (D’Oliveira 1995:65).

 

Wspomniana współzależność sprawia, iż prawa przysługujące obywatelom UE mają znaczenie jedynie w kontekście przemieszczania się wewnątrz Unii, przez co dla wielu Europejczyków są tylko pustym słowem. Jak zauważyli Ackers i Dwyer:

 

Pomijając aspekt mobilności, obywatelstwo unijne nie przyczynia się znacząco do poprawy statusu społecznego i życia codziennego mieszkańców Wspólnoty (2002: 3).

 

Koncepcja obywatelstwa europejskiego wyklucza zwłaszcza tych, którzy nie mają odpowiednich środków ani możliwości podróżowania do innego państwa członkowskiego, na przykład z powodu ograniczeń wynikających z niepełnosprawności. Nawet gdy ktoś chce zmienić miejsce pobytu, musi spełnić określone wymagania aby skorzystać z prawa do swobodnego przemieszczania się i uzyskać dostęp do praw socjalnych w innym kraju. Kryteria są następujące: należy być mieszkańcem UE i być aktywnym ekonomicznie (np. pracując) lub niezależnym finansowo (czyli nie być uzależnionym od świadczeń socjalnych). Jeśli dana osoba nie spełnia tych wymagań, może wyemigrować jako wymagający utrzymania członek rodziny pracującego emigranta (małżonek, dziecko lub rodzic).

 

Ograniczenia wynikające z przytoczonych kryteriów zostały dobrze udokumentowane, zwłaszcza ich marginalizujący wpływ na kobiety i dzieci (Scheiwe 1994; Lundström 1996; Moebiu i Szyszczak 1998; McGlynn 2000; Ackers i Stalford 2004), związki jednopłciowe i nieformalne (Stychin 2000; Wintemute i Andenaes 2001) oraz mieszkańców krajów rozwijających się (Peers 1996). Niedawne działania lobbingowe instytucji krajowych, organizacji pozarządowych i podlegających Komisji Europejskiej dały impuls do bardziej krytycznej debaty na temat wad prawa dotyczącego swobody przemieszczania się a także polityki Unii wobec osób niepełnosprawnych. Brakuje jednakże dyskusji akademickiej na te tematy – wyjątkiem jest praca Waddingtona i van der Meia (1999) przygotowana dla EDI oraz nieliczne inne pozycje badające dostępność obywatelstwa unijnego w tym kontekście.

 

Przejdźmy do próby określenia i zweryfikowania definicji swobodnego przepływu osób, jego zakresu i wprowadzania w życie jako istotnego motoru napędowego rozwoju praw społecznych w Europie, a także obywatelstwa europejskiego. Niniejsza praca szczegółowo omawia zhierarchizowaną strukturę przyznawania uprawnień przysługujących niepełnosprawnym, odnosząc się zwłaszcza do dyskusji o niepełnosprawności, zależności i pracy. Pozwala to zastanowić się, na ile osoby niepełnosprawne mogą czynnie korzystać z obywatelstwa UE poza aspektem swobodnego przemieszczania się. Te wątpliwości wyrażane były w ostatnim czasie przez Europejską Sieć na rzecz Niezależnego Życia (2003), jak również na spotkaniu Europejskiego Kongresu na rzecz Niezależnego Życia na Teneryfie w 2003 oraz Europejskiego Kongresu na rzecz Osób Niepełnosprawnych w Madrycie w tym samym roku.

 

Bariery ruchowe wynikające z niepełnosprawności

 

Waddington i van der Mei, omawiając dostęp do swobodnego przemieszczania się, zasugerowali, że „ustawodawstwo wspólnotowe nie ma na celu (z premedytacją) pozbawiać osoby niepełnosprawne tego prawa” (1999: 8). W praktyce jednak interpretacja pojęć takich jak „pracownik” i „wymagający utrzymania członek rodziny”, które są kluczowe dla dostępu do swobodnego przemieszczania się, staje się dla niepełnosprawnych kolejną barierą w poruszaniu się. Jest to niezależne od fizycznych ograniczeń uniemożliwiających migrację, jak i od różnic we wsparciu dla osób niepełnosprawnych dostępnym w poszczególnych państwach członkowskich. Przyjrzyjmy się bliżej tym dwóm właśnie czynnikom.

 

Pojęcie "pracownika" w kontekście swobodnego przepływu osób

 

W prawodawstwie unijnym pojęcie pracy jest kluczowe dla wprowadzania w życie idei swobodnego przepływu osób, jednak pojęcie to nie jest jasno zdefiniowane przez żaden z traktatów ani innych aktów prawnych. Ustalenie i określenie jego znaczenia pozostawiono w gestii Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Tradycyjne uzasadnienie prawa pracowników do swobodnego przemieszczania się było oparte na podstawach ekonomicznych: pracownicy przyczyniają się do rozwoju gospodarki wolnorynkowej poprzez przekazywanie siły roboczej i kapitału umiejętności pomiędzy państwami członkowskimi.

 

Europejski Trybunał Sprawiedliwości obecnie jasno określa kryteria, które według założeń swobodnego przepływu osób powinien spełniać pracownik na terenie Unii (Lawrie-Blum 1986). Kryteria te obejmują świadczenie usług zarządzane zewnętrznie (osobne wymagania dotyczą osób samozatrudnionych) w zamian za wynagrodzenie. Mimo że początkowo kryteriom tym odpowiadali przede wszystkim zatrudnieni na pełny etat mężczyźni – głowy rodziny mający swój wkład w rozwój ekonomiczny społeczeństwa, w ostatnich dwudziestu latach Europejski Trybunał Sprawiedliwości wydaje się coraz bardziej skłonny uwzględniać również innego typu pracowników. Ta tendencja idzie w parze ze stopniowym odchodzeniem od surowej oceny rzeczywistej wartości ekonomicznej danej pracy na rzecz bardziej subiektywnego podejścia skoncentrowanego na roli pracy w życiu jednostki, a nawet je wyprzedza.

 

W ten sposób Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznał prawo wszystkich pracowników w krajach członkowskich do wykonywania zawodu zgodnego z ich wyborem na terenie całej Wspólnoty, niezależnie od tego czy są pracownikami stałymi, sezonowymi, czasowymi, zatrudnionymi na cały lub część etatu (Levin 1982), jak również niezależnie od tego, czy część ich dochodów pochodzi ze świadczeń socjalnych (Kempf 1986). Jedyne ograniczenie polega na tym, że praca powinna być „solidna i efektywna” i nie może być wykonywana na tak małą skalę aby zostać uznaną za nieistotną i przeszkadzającą w innej aktywności podejmowanej przez daną osobę w kraju, w którym przebywa (turystyka, studia). Taka aktywność podlega innym, bardziej rygorystycznym zasadom (Raulin 1992). Jedną z podstawowych przyczyn wprowadzenia takich ograniczeń jest ochrona państw członkowskich przed zagrożeniem ze strony tzw. „turystyki socjalnej” polegającej na tym, że ludzie przenoszą się do innego kraju pod pretekstem podjęcia pracy, ale tak naprawdę po to aby skorzystać z bardziej korzystnych świadczeń socjalnych.

 

Upowszechnienie pojęć „praca” i „pracownik” ma istotne znaczenie dla osób niepełnosprawnych, z których wielu angażuje się w pracę tymczasową lub na pół etatu (Sly 1996). Najnowsze badania statystyczne dla Unii Europejskiej pokazują, że 15 procent populacji w wieku produkcyjnym (16-64 lata) to niepełnosprawni, przy czym 10 procent deklaruje „niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym”, a 4,5 procent „niepełnosprawność w stopniu znacznym” (Eurostat 2001). 46 procent niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym i 24 procent niepełnosprawnych w stopniu znacznym wykonuje jakiś rodzaj pracy zawodowej. Jak jednak zauważył Barnes, obecność osób niepełnosprawnych na rynku pracy polega przeważnie na zaangażowaniu w „nisko płatne, niezbyt prestiżowe zajęcia nie wymagające wysokich kwalifikacji, które wiążą się z niewielkimi wymaganiami jak i korzyściami” (1991: 65). W związku z tym niepełnosprawni częściej osiągają niższe szczeble kariery zawodowej, a ich zdolności i przygotowanie są niedoceniane w pracy (Thornton i Lunt 1995: 2). Pomimo tego, że prawo do swobodnego przemieszczania się roztacza perspektywę życia i pracy w innym kraju UE przed większą liczbą osób niepełnosprawnych, nie jest ono żadnym panaceum na nierówności widoczne na poziomie krajowym.

 

Status osoby poszukującej pracy

 

Prawo precedensu istnieje również w odniesieniu do pozycji bezrobotnych emigrantów w ramach Wspólnoty poszukujących pracy. Na przykład w sprawie Antonissen (1991) sąd stwierdził, że osoby poszukujące pracy zachowują – z pewnymi ograniczeniami - status pracowników i prawo do przeniesienia się do innego kraju członkowskiego w celu poszukiwania pracy. W sprawie Lebon (1987) Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, iż „tym, którzy przemieszczają się w poszukiwaniu pracy, przysługuje równe traktowanie ale tylko w zakresie zatrudnienia”. Innymi słowy, mogą oni emigrować do innego kraju poszukując pracy, ale nie mogą cieszyć się przywilejami socjalnymi i podatkowymi przysługującymi pracownikom dopóki nie zostaną faktycznie zatrudnieni. Takie rozwiązanie stanowi problem dla wielu osób niepełnosprawnych, które wymagają wsparcia (w tym przewidzianego ustawowo) aby móc poszukiwać i podejmować pracę. Do pewnego stopnia problem ten rozwiązuje prawo unijne (Rozporządzenie 1408/71 wraz z Rozporządzeniem 574/72), które pozwala osobom szukającym pracy na zachowanie przywilejów przysługującym im w ich kraju pochodzenia przez 3 miesiące, gdy poszukują zatrudnienia za granicą. Niektóre przywileje, takie jak dostarczanie sprzętu, mogą jednakże podlegać ograniczeniom. Inną trudnością dla niepełnosprawnych emigrantów jest fakt, że powracając do kraju rodzinnego, mogą mieć obowiązek poddania się na nowo odpowiednim procedurom aby móc otrzymywać dalsze świadczenia, czy inne formy wsparcia.

 

Status wolontariusza

 

Definicja pracy według prawa wspólnotowego obejmuje niektóre formy wolontariatu. W sprawie Steymanna (1988) Niemcowi przebywającemu w Holandii odmówiono pozwolenia na pobyt uznając, że jego wkład w życie wspólnoty religijnej nie może być uznane za korzystne ekonomicznie w świetle prawa wspólnotowego. W zamian za swój udział w życiu wspólnoty osoba ta otrzymała od niej mieszkanie i „kieszonkowe”. Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że Steymann był dostawcą usług, które miały wartość dla wspólnoty religijnej i w innym przypadku musiałyby być wykonywane przez kogoś innego, prawdopodobnie odpłatnie; dlatego też powinien zostać uznany za pracownika.

 

Według Trybunału, aktywność Steymanna na rzecz wspólnoty poprzez wykonywanie prac hydraulicznych, domowych i udział w zewnętrznej działalności gospodarczej (prowadzenie dyskoteki i biblioteki) były pośrednio wynagradzane poprzez zapewnianie mieszkania i środków do życia. Niniejsza decyzja okazała się istotna dla coraz większej liczby niepełnosprawnych zaangażowanych w działalność gospodarczą i zawodową lub w organizację i prowadzenie przedsiębiorstw dostarczających usług, gdzie mogą uczestniczyć w mniej typowych i sformalizowanych rodzajach szkolenia i doradztwa, za które wynagrodzenie pobiera się w formie innej niż pieniężna (Barnes 2003).

 

Decyzje takie jak ta, którą podjęto w sprawie Steymanna, zwiększają możliwości stojące przed niepełnosprawnymi i poprawiają ich pozycję jako mieszkańców Wspólnoty. Warto jednak zauważyć, że większość spraw rozpatrywanych przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości, które dotyczą pojęcia pracy i definicji „pracownika”, nie odnosi się bezpośrednio do niepełnosprawności i przeszkód, jakie napotykają osoby niepełnosprawne chcąc być częścią rynku pracy.

 

Jednym z niewielu przypadków dotyczących osoby niepełnosprawnej była sprawa Berrtay (1989), w której sąd odrzucił wniosek niepełnosprawnego Niemca zatrudnionego w zakładzie pracy chronionej o uznanie go za pracownika w świetle prawa Wspólnoty. Bettary był zatrudniony według specjalnego holenderskiego modelu mającego na celu „utrzymanie, odbudowanie lub rozwój zdolności do pracy” tych, którzy, mimo możliwości podjęcia pewnych form działalności gospodarczej, nie mogli rozpocząć normalnej pracy, czy to z powodu niepełnosprawności, czy zażywania leków. Trybunał stwierdził, że taki model zatrudnienia nie zapewnia „solidnej i efektywnej” pracy, gdyż zajęcia były dostosowywane do potrzeb danej osoby i miały za zadanie rehabilitację i ułatwienie wejścia na główny rynek pracy. Wyrok w sprawie Bettray znacząco polepsza zatem pozycję ponad 300 000 niepełnosprawnych zatrudnionych w zakładach pracy chronionej (Samoy 1992), ponieważ – jak podkreślają Waddington i van der Mei (1999), praca wykonywana w większości takich miejsc może być uznana za równie „solidną i efektywną” jak w tradycyjnych zakładach pracy, wbrew obrazowi wynikającemu ze wspomnianej sprawy.

 

Chociaż pożądane jest rozszerzenie definicji pracy i pojęcia pracownika na mniej tradycyjne formy i modele zatrudnienia, podejmowane często przez osoby niepełnosprawne, znaczna część takich osób nie jest, z wielu powodów, w żaden sposób aktywna na rynku pracy. Tak naprawdę, według danych Eurostatu z 2001 roku 46 procent „umiarkowanie niepełnosprawnych” i 61 procent „niepełnosprawnych w stopniu znacznym” jest nieaktywnych zawodowo. Ta sytuacja prowokuje do refleksji nad dostępnością innego statusu gwarantującego swobodę przemieszczania się, tj. statusu wymagającego utrzymania członka rodziny.

 

Status wymagającego utrzymania członka rodziny a swoboda przemieszczania się

 

Drugą grupę cieszącą się prawami wynikającymi z idei swobodnego przepływu osób stanowią rodziny osób przemieszczających się w poszukiwaniu pracy po terenie Wspólnoty. Grupa ta obejmuje wielu niepełnosprawnych, którzy z różnych przyczyn nie mogą podejmować płatnej pracy, chociażby niepełnosprawne dzieci i młodzież, a także coraz więcej osób starszych Członkowie rodziny osoby poszukującej pracy za granicą mają tam dostęp do tych samych świadczeń socjalnych (także tych związanych z niepełnosprawnością), co pracownik, dzięki czemu cieszą się wysoce uprzywilejowaną pozycją (Michel S 1973). Jednakże definicje „rodziny” i „zależności” obowiązujące w prawodawstwie wspólnotowym nakładają ograniczenia na to, kto może cieszyć się tymi przywilejami. Podobnie jak w przypadku ewolucji pojęć „pracy” i „pracownika”, te definicje i, co ważniejsze, ideologia i założenia stojące za nimi, mają duże znaczenie dla osób niepełnosprawnych.

 

Definicja rodziny a swoboda przemieszczania się

 

Obecnie prawo unijne określa, że jedynymi członkami rodziny uprawnionymi do podróżowania razem z pracownikiem i korzystania z przywilejów socjalnych i podatkowych w innym kraju są: współmałżonek pracownika (legalne małżeństwo dwupłciowe), ich dzieci poniżej 21 roku życia, wymagające utrzymania dzieci powyżej tego wieku oraz wymagający utrzymania starsi krewni (Rozporządzenie 1612/68, Artykuł 10). Takie rozumienie pojęcia zależności dotyka najbardziej osoby niepełnosprawne.

 

Znaczenie „zależności” według założeń swobodnego przepływu osób

 

Relacja zależności dotyczy w dużym stopniu dzieci poniżej 21 roku życia oraz osób starszych – rodziców pracowników. Europejski Trybunał Sprawiedliwości nie był jednak w stanie jak dotąd sprecyzować zaleceń określających czym jest zależność. Jest ona najpowszechniej wiązana z zależnością finansową. Przykładowo, w sprawie Inzirillo (1976) Trybunał orzekł, że syn włoskiego emigranta ma prawo do ubiegania się o wsparcie finansowe przysługujące niepełnosprawnym we Francji, ponieważ jest zależny finansowo od swojego ojca. Do stwierdzenia istnienia zależności materialnej nie jest jednakże konieczne zamieszkiwanie z danym pracownikiem. Zgodnie z wyrokiem w sprawie Diatta (1985) „wymagający utrzymania” członek rodziny nie musi żyć w tym samym domu, co pracownik, jeżeli istnieje jakaś (choćby powierzchowna) forma zależności finansowej. Jak na ironię, zależność materialna upoważniająca członka rodziny do ubiegania się o wsparcie finansowe może być anulowana gdy prośba o takie wsparcie zostanie wysunięta, co sprawia, że zależność staje się kwestią uznaniową (Ackers i Dwyer 2002: 44).

 

Przyjęcie przez Trybunał szerszego rozumienia pojęcia zależności, uwzględniającego kwestie wsparcia fizycznego i emocjonalnego, często ważniejszego niż finansowe, byłoby bardziej na miejscu z punktu widzenia niepełnosprawności. Pozwoliłoby to wielu niepełnosprawnym (jak i pełnosprawnym) członkom rodzin korzystać z podstawowych przywilejów.

 

Sposób definiowania zależności w tym kontekście jest problematyczny zwłaszcza dla modelu społecznego niepełnosprawności. Negowanie automatycznego utożsamiania niepełnosprawności z zależnością, z jednoczesnym podkreślaniem niefizycznych przejawów niezależności, jest główną doktryną ruchu na rzecz osób niepełnosprawnych (Morris 1993; Shakespeare 2000). Założenie to jest wpisane w filozofię niezależnego życia, która rozgranicza fizyczną zdolność do wykonywania przez osobę pewnych czynności, takich jak ubieranie czy jedzenie, od możliwości podejmowania wyboru i sprawowania kontroli nad tym, jak te czynności są wykonywane. W ramach tego podejścia należy uznać, że:

 

„żaden członek współczesnego zindustrializowanego społeczeństwa nie jest całkowicie wolny, ponieważ zależymy od siebie nawzajem. Zależność, którą wykazują osoby niepełnosprawne, nie jest czynnikiem wykluczającym je z populacji jako takie, lecz tylko w pewnym zakresie” (Oliver 1989: 83-84).

 

Zdefiniowanie rodziny (a także pracy) z uwzględnieniem zależności między jej członkami (i ich wspólnym wkładem, który mają niezależnie od stopnia fizycznej czy materialnej niesamodzielności, jaki się im przypisuje) znacząco wpłynęłoby na dostępność uprawnień związanych ze swobodą przemieszczania się. Mogłoby również wpłynąć na zhierarchizowaną naturę ich przyznawania, gdyż trudno byłoby traktować pracowników w sposób uprzywilejowany gdyby inne aspekty życia rodzinnego uznano za równie ważne jak rola żywiciela rodziny.

 

Wprowadzenie opartego na poszanowaniu praw podejścia do Obywatelstwa Europejskiego

 

Swobodny przepływ osób, a zwłaszcza rozszerzenie definicji pracownika, pomogły zwiększyć zdolność niepełnosprawnych do przemieszczania się między krajami, należy jednak wspomnieć o istniejących ograniczeniach. Po pierwsze, przywileje socjalne i finansowe związane ze swobodnym przepływem osób są oparte na etyce unikania dyskryminacji, więc nie stwarzają dodatkowych uprawnień, lecz są dostępne w taki sam sposób dla imigrantów jak i rodowitych mieszkańców krajów, do których oni przybywają. W rezultacie rodzaj i wysokość świadczeń (chociażby tych zapewnianych przez system ubezpieczeń społecznych) nie są wyższe niż te, którymi cieszą się niepełnosprawni mieszkańcy danego kraju. Uzyskanie statusu pracującego emigranta lub członka rodziny nie rozwiązuje więc problemu już istniejących w prawie krajowym nierówności dotykających osoby niepełnosprawne.

 

Kolejne ograniczenie wynika z faktu, że idea swobodnego przemieszczania się kładzie nacisk na wkład w rozwój gospodarczy jako czynnik decydujący o przyznawaniu uprawnień. Poziom aktywności ekonomicznej bezpośrednio wpływa na to, do jakiego stopnia niepełnosprawni mogą korzystać ze wspomnianych praw. Feministki a także, od niedawna, działacze na rzecz praw dziecka, krytykujący Unię Europejską, zwracają uwagę zwłaszcza na nieadekwatność prawodawstwa unijnego, które – przyznając przywileje - marginalizuje mniej istotne ekonomicznie grupy (Ackers i Stalford 2004).

 

Te ograniczenia sygnalizują, że spójne podejście do idei obywatelstwa UE, skupiające się na prawach z niego wynikających, mogłoby zniwelować wady koncepcji obywatelstwa opartych na założeniach swobodnego przemieszczania się. Obywatelstwo wiąże się nie tylko z zabezpieczeniem dostępu do świadczeń socjalnych. Stwarza pole dla wyrażania poczucia niezależności jednostki, jej działania i promocji efektywnego udziału. Szersze spojrzenie na ideę obywatelstwa uwzględnia bardziej ideologiczne aspekty, takie jak udział, przynależność i równość, jednocześnie dostrzegając codzienny wkład jednostek w życie społeczne (Cockburn 1998). Lister zauważa:

 

prawa społeczne wynikające z obywatelstwa obejmują również „dekomodyfiakcję pracy” poprzez uniezależnienie standardu życia poszczególnych obywateli od ich „wartości rynkowej”. Dzięki temu nie są oni całkowicie zależni od sprzedawania swojej siły roboczej na rynku pracy (1997: 17).

 

Wiele zostaje jeszcze do zrobienia aby przełożyć te idee na realne uprawnienia dla osób niepełnosprawnych. Jak dotąd, UE nie zdecydowała się narzucić krajom członkowskim żadnego zdecydowanego prawa dotyczącego niepełnosprawności, opowiadając się za to za mniej kontrowersyjnymi, uznaniowymi („łagodniejszymi”) inicjatywami mającymi na celu aktywizację zawodową niepełnosprawnych. Nawet Artykuł 13 Traktatu WE, poprzez który Traktat Amsterdamski (1997) rozszerzył długotrwały zakaz dyskryminacji ze względu na narodowość na inne aspekty, w tym niepełnosprawność, nie jest jeszcze w pełni wykorzystany jako podstawa prawna do zaspokajania potrzeb niepełnosprawnych mieszkańców UE. W 1999 roku Europejskie Forum Niepełnosprawności przedstawiło propozycję specjalnej dyrektywy o niepełnosprawności, opartej na Artykule 13 i przypominającej tę już wprowadzoną w kwestii równości rasowej. Zalecała ona aby kraje członkowskie zobowiązały się przestrzegać założeń polityki dotyczącej niepełnosprawności, nie tylko w kontekście zatrudnienia, ale też mieszkań, edukacji, ubezpieczeń i ochrony środowiska.

 

Mimo to, Komisja Europejska dopiero pod koniec 2003 roku poważnie odniosła się do rozwiązań zaproponowanych przez Europejskie Forum Niepełnosprawności i inne organizacje. 30 października Komisja przedstawiła Program Działań na rzecz wzmożenia integracji ekonomicznej i społecznej osób niepełnosprawnych w poszerzonej Unii. Pierwszy, dwuletni, etap tego programu, rozpoczynający się w 2004 roku, koncentruje się na stworzeniu niepełnosprawnym warunków umożliwiających wejście na główny rynek pracy. Towarzyszy temu deklaracja ze strony Komisji o przygotowywaniu co dwa lata raportów dotyczących ogólnej sytuacji osób niepełnosprawnych w Unii po jej rozszerzeniu, co ma pozwolić na ustalenie priorytetów dla kolejnych faz Programu Działań.

 

Nie zapominając o tym, że omówione wyżej działania są adresowane przede wszystkim do osób zdolnych do podjęcia płatnej pracy w pełnym wymiarze godzin, z pewnym optymizmem możemy przewidywać, w jakim kierunku rozwinie się ogólna polityka UE w kwestiach niepełnosprawności, zwłaszcza w świetle ostatnich rozwiązań konstytucyjnych. Chyba jednym z najbardziej obiecujących zjawisk jest coraz większa obecność praw człowieka na poziomie prawodawstwa unijnego, widoczna szczególnie we wprowadzeniu w grudniu 2000 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (CEC 2000). Dokument ten, po raz pierwszy w historii UE, określa rolę instytucji w dbaniu o szereg praw obywatelskich, politycznych, ekonomicznych i społecznych na rzecz wszystkich mieszkańców Unii. Większość z 54 punktów zawartych w Karcie (wyraźnie inspirowanych punktami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 1950 roku) ma bezpośrednie lub pośrednie znaczenie w kwestiach dotyczących niepełnosprawności, natomiast Artykuł 26 wprost stwierdza, że:

 

Unia uznaje i szanuje prawo osób z niepełnosprawnością do korzystania z rozwiązań podjętych dla zapewnienia ich bezpieczeństwa, integracji społecznej i zawodowej oraz udziału w życiu społeczności.

 

Rozwiązania te dotyczą edukacji, szkolenia zawodowego, wydajności, dostępności, poruszania się, środków transportu i polityki mieszkaniowej, jak również dostępu do oferty kulturalnej i rekreacyjnej, przez co mają dużo szerszy zasięg niż wiele omówionych wcześniej inicjatyw związanych z zatrudnieniem.

 

Aktualnie Karta nie jest dokumentem wiążącym, chociaż została w całości wcielona do Części II obecnie negocjowanego tekstu Konstytucji UE. Nowy Artykuł II jest obecnie uwzględniony w Rozdziale III Części II (zatytułowanym „Równość”) i jest podparty m. in. Artykułem 20 („Wszyscy są równi wobec prawa”) i Artykułem 21 (1):

 

Wszelkie przejawy dyskryminacji z powodów takich jak płeć, rasa, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy wrodzone, język, religia czy wyznanie, poglądy polityczne i inne, przynależność do mniejszości narodowej, stan posiadania, urodzenie, niepełnosprawność, wiek czy orientacja seksualna są niedozwolone.

 

Niniejsze postanowienia, oddające ducha Artykułu 13 EC, zostały rozwinięte w Rozdziale III Części I proponowanej konstytucji zatytułowanym „Polityka i funkcjonowanie Unii”. Artykuł 3 stwierdza mianowicie, że:

 

Określając i wprowadzając w życie działania omawiane w tej Części, Unia powinna mieć za cel walkę z dyskryminacją ze względu na płeć, przynależność rasową lub etniczną, religię czy wyznanie, niepełnosprawność, wiek czy orientację seksualną.

 

Wreszcie Część III, Rozdział II uznaje prawo instytucji do wprowadzania wiążących aktów prawnych w celu walki z dyskryminacją z powyższych przyczyn:

 

Artykuł 8 (1): Bez wątpliwości co do innych postanowień Konstytucji oraz w granicach uprawnień, które nadaje ona Unii, w ramach prawa europejskiego lub prawa ramowego Rady Ministrów możliwe jest wprowadzenie środków niezbędnych do zwalczania dyskryminacji ze względu na płeć, przynależność rasową lub etniczną, religię czy wyznanie, niepełnosprawność, wiek czy orientację seksualną. Rada Ministrów powinna podjąć jednogłośną decyzję po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego.

 

Choć aktywność instytucjonalna ogranicza się do obszarów określonych w konstytucji, gdy te rozwiązania zostaną wprowadzone w życie, zapewnią istotny wzór dla bardziej szczegółowych inicjatyw na rzecz osób niepełnosprawnych, oddzielając rzeczywiste uprawnienia od gospodarczych założeń swobodnego przepływu osób.

 

Podsumowanie

 

Niniejszy rozdział miał na celu ukazanie w jaki sposób unijne definicje pojęć takich jak praca, rodzina i zależność są istotne dla kwestii obywatelstwa osób niepełnosprawnych. Rozwój pojęcia pracy, z uwzględnieniem nowych form i różnych jej modeli, udostępnił większej części niepełnosprawnych status obywateli UE. Lekceważy się jednak coraz silniejsze głosy ze strony osób prowadzących badania nad niepełnosprawnością oraz ruchu na rzecz osób niepełnosprawnych wskazujące na priorytetowy charakter udziału w rynku pracy (Barnes 2004). Wczesne podejście oparte na modelu społecznym dostrzegało związek niepełnosprawności z wykluczeniem z rynku pracy (Oliver 1990), widząc w reintegracji szansę na późniejszy pełny udział i dostęp do praw obywatelskich. W tym samym czasie ruch na rzecz niezależnego życia przyjął inną strategię. Ruch ten opierał się na staraniach w celu zastąpienia zinstytucjonalizowanej, masowej opieki usługami i wsparciem potrzebnym niepełnosprawnym do samodzielnego życia. Podkreślano przy tym znaczenie wzajemnych powiązań międzyludzkich.

 

Co więcej, skupienie się na płatnym zatrudnieniu jako warunku pełnego dostępu do praw obywatelskich sprzyja zawężeniu postrzegania roli niepełnosprawnych. W gospodarce rządzonej przez konsumpcję to właśnie konsument spełnia rolę produkcyjną. Dotyczy to zwłaszcza niepełnosprawnych, wokół których rozwinął się rozbudowany „przemysł niepełnosprawności” zatrudniający tysiące ludzi bezpośrednio dostarczających opieki i pomocy medycznej oraz robiących to pośrednio poprzez wytwarzanie sprzętu i udogodnień. Podobnie, jak zauważają autorzy z kręgów feministycznych (Ackers 1998; Lister 2002), nieodpłatna lub niesformalizowana opieka świadczona w dużym stopniu przez kobiety (w tym niepełnosprawne) przyczynia się do ugruntowania tradycyjnego modelu rodziny z jednym żywicielem oraz do rozproszenia większości kosztów społecznych związanych z opieką nad dziećmi, niepełnosprawnymi i osobami starszymi.

 

Niezależnie od tych dyskusji ideologicznych, opisaliśmy wiele innych barier ograniczających zdolność niepełnosprawnych do efektywnego korzystania ze swobody przemieszczania się. Różnice między systemami ubezpieczeń i opieki społecznej w poszczególnych krajach członkowskich są takim czynnikiem ograniczającym mobilność. Przemieszczanie się z jednego kraju do drugiego może skutkować utratą przysługujących świadczeń w kraju, z którego się wyjeżdża, a ubieganie się o wsparcie w innym państwie musi być często poprzedzone okresem kwalifikacyjnym. Jakby tego było mało, niepełnosprawni mogą korzystać z pewnych uprawnień w bardzo ograniczonym zakresie. Bariery nie mające charakteru prawnego obejmują ograniczoną możliwość przemieszczania się, wynikającą zwłaszcza z niedostępności środków transportu publicznego, jak również dobrze udokumentowane przypadki dyskryminacji w sferze polityki mieszkaniowej, zatrudnienia, poparcia społecznego i opieki osobistej (Waddington i van der Mei 1999).

 

Pomimo rosnącego formalnego zaangażowania UE na rzecz uczynienia pełnego obywatelstwa i towarzyszącej mu swobody przemieszczania się dostępnymi dla osób niepełnosprawnych (co wynika z zakazu dyskryminacji), na szczeblu krajowym wciąż istnieją znaczące przeszkody w zatrudnieniu takich osób, a Unia nie ma mocy prawnej by je zniwelować. Aby rzeczywiście uwzględnić niepełnosprawnych w działaniach UE, aktywne obywatelstwo powinno wiązać się z odejściem od tradycyjnego podejścia skupiającego się na idei swobodnego przepływu osób, które – poprzez podkreślanie roli formalnego zatrudnienia – prowadzi do wykluczenia znaczącej liczby osób niepełnosprawnych.

 

Widzimy więc, że szczersze spojrzenie na obywatelstwo, oparte na dbałości o prawa obywatelskie, staje się ważnym środkiem pozwalającym rozszerzyć uprawnienia niepełnosprawnych mieszkańców Unii na sfery inne niż ekonomiczne założenia swobodnego przepływu osób oraz skoncentrować się na uznaniu potrzeb i wartości jednostki. Oprócz nadawania realnych uprawnień, taki model obywatelstwa stwarza podstawy do rozwijania niezależności i zaangażowania jednostki, jak i uznania wkładu niepełnosprawnych w rozwój społeczeństwa poprzez udział w rynku pracy: formalny czy nieformalny, bezpośredni czy pośredni.

 

Unia Europejska niewątpliwie zaczęła przejawiać większe zaangażowanie w sprawy niepełnosprawnych w ostatnim dziesięcioleciu, co jest widoczne w drobnych osiągnięciach budżetowych, instytucjonalnych i prawnych. Jeśli jednak obywatelstwo europejskie ma być czymś więcej niż pokazowym sposobem udostępnienia – poprzez założenia swobodnego przepływu osób - pewnych praw głównie osobom aktywnym gospodarczo, status niepełnosprawnych w tym aspekcie powinien być określony jaśniej i bardziej wiążąco.

 

(Na podstawie Barnes, C., Mercer, G. (red.) 2005: „The Social Model of Disability; Europe and the Majority World”, Leeds: The Disability Press, str. 98-177). Tekst w oryginale umieszczony w zasobach Leeds University Disability Archive, udostępniony zgodnie z zasadami korzystania z archiwum, dostępnymi na pod adresem: http://disability-studies.leeds.ac.uk/library/ Autor przekładu: Nikodem Maciejewski; redakcja merytoryczna: Łukasz Orylski.

 

Tekst wchodzi w skład cyklu tematycznego „Korzystajmy z dobrych doświadczeń”, w ramach realizacji projektu „Rzetelna informacja zamiast dyskryminacji”, realizowanego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

0 komentarzy

Dodaj nowy komentarz